پیرو حملهی نظامی روسیه به کشور اوکراین در تاریخ ۵ اسفند ۱۴۰۰ و ورود سریع نیروهای نظامی به شهرها و مناطق مسکونی اوکراین، طی چند روز هزاران نفر از شهرهای شرقی و مرکزی این کشور به سمت غرب و مرزهای غربی گریختند. این جریان خروج از اوکراین که اغلب شامل زنان و کودکان است به نحو گسترده و سریعی در حال پیشرفت است. واکنشها و موضعگیریهای کشورهای همسایه اوکراین در زمینهی پذیرش شمار رو به رشد آوارگان و پناهندگان اوکراینی به حدی سریع و مثبت بود که میتوان آن را سیاست «درهای باز» نامید. در روز اول شروع جنگ روسیه و اوکراین، رئیسجمهور کشور کوچک مولداوی (با ۲.۶ میلیون جمعیت) اعلام کرد که چهار هزار نفر از مرز این کشور عبور کردند و در چادرهای اسکان موقت فراهمشده در نزدیکی مرز پذیرش شدند و همچنان مرزهای این کشور به روی پناهجویان باز خواهد بود. (+) مولداوی تنها کشوری نبود که مرزهای خود را به روی بیجا شدگان اوکراینی از همان ساعات اولیه جنگ گشود. به ترتیب کشورهای لهستان، مجارستان و اسلواکی که سه همسایه غربی اوکراین هستند تا امروز پذیرای بیشترین تعداد اوکراینیها هستند. تعداد افرادی که خود را به دوستان و اقوام در دیگر کشورهای اروپایی میرسانند نیز رو به افزایش است. درمجموع تا امروز (۱۵ مارس ۲۰۲۲) کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان اعلام کرد که طی سه هفته گذشته نزدیک به ۳ میلیون نفر از اوکراین گریختهاند. (+) و حدود یک میلیون نفر در داخل این کشور بیجا شده و این رقم هرروز و هر ساعت رو به افزایش است. سرعت فرار اوکراینیها از جنگ بهگونهای بوده که کمیسر عالی امور پناهندگان سازمان ملل متحد، بارها اعلام کرد که اینیکی از سریعترین جریانات پناهندگی در جهان و بزرگترین جریان پناهندگی در اروپا بعد از جنگ جهانی دوم است.
واکنش و عملکرد فعلی کشورهای اروپای شرقی بسیار متفاوت از موضعگیریهای پیشین و مشخصاً از سال ۲۰۱۵ که با اتخاذ رویکردی راستگرایانه سعی در عدم همکاری در اجرای سیاستهای مشترک و مقررات نظام پناهندگی اروپایی۱ در پذیرش پناهندگان در کشورهایشان داشتند، است. سرعت بالای افزایش جمعیتی که از اوکراین میگریزند و وارد اتحادیه اروپا میشوند، کشورهای عضو اتحادیه اروپا و همه کنشگران حوزه پناهندگی را با چند پرسش اساسی روبرو میکند که در ادامه این یادداشت تلاش میشود به آنها پاسخی مختصر داده شود.
بحران پناهندگی اوکراینی، بسیار بزرگتر از بحران سال ۲۰۱۵
به دنبال آوارگی میلیونها نفر از کشور سوریه و ورود جمعیت زیادی از پناهجویان از کشورهای سوریه، عراق، افغانستان، اریتره و سومالی به مرزهای اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۵، عبارت «بحران پناهندگی اروپایی» در تیتر اخبار و مقالات علمی با موضوع پناهندگان مکرر استفاده میشد. عبارتی که چندی بعد توسط بسیاری از محققان بیطرف موردانتقاد قرار گرفت، چراکه مقایسه کل جمعیتی که میتوانستند خود را با به خطر انداختن جانشان از طریق مسیر دریای مدیترانه یا مرزهای زمینی از طریق ترکیه به مرزهای بیرونی اتحادیه اروپا برسانند بسیار کمتر از پناهجویانی بود که در آن زمان در کشورهای همسایه محل مخاصمات مسلحانه پناه گرفته بودند. بهعنوانمثال، در همان زمان که سیاستمداران ۲۸ کشور اتحادیه اروپا به دلیل رسیدن جمعیت پناهجویان در این اتحادیه در سال ۲۰۱۵ به یکمیلیون نفر از عبارت «بحران پناهندگی در اروپا» استفاده میکردند، لبنان به ازای هر دو نفر لبنانی به یک نفر سوریهای پناه داده بود و این رقم علاوه بر پناهندگان فلسطینی بود که سالها قبل به این کشور گریخته بودند.(+)
اگرچه پیشبینی میشود جمعیت پناهندگان اوکراینی ظرف مدت کوتاهی به ۴ الی ۶ میلیون نفر برسد ولی نه رسانهها و نه سیاستمداران کشورهای اروپایی بار دیگر از عبارت «بحران پناهندگی در اروپا» استفاده نکردند، بلکه بهدرستی عبارت بحران پناهجویی اوکراینیها را بهکار بردند که بار منفی کمتری دارد. افزون بر این، هیچ دولت اروپایی اقدام به بستن مرزها و عقب راندن پناهجویان و آوارگان نکرده است. اقدامی که به بهانه عدم توان پذیرش پناهندگان توسط برخی کشورهای اروپای شرقی عضو اتحادیه اروپا، بهسرعت در سال 20۲۰۱۵15 صورت گرفت و تا سال جاری هم به روشهای مختلف در حال اجرا بود. همانگونه که تنها دو ماه پیش از آغاز جنگ در شرق اروپا، پناهجویانی که سعی داشتند خود را از مسیر مرز بلاروس به اتحادیه اروپا برسانند، هفتهها در جنگل و پشت مرز لهستان عقب نگه داشته شدند و در موارد بسیاری با خشونت و نقض حقوق بشر مواجه شدند. در آن زمان علیرغم همه فشارهای نهادهای بینالمللی و حقوق بشری بر این اقدام غیرقانونی دولت لهستان، لیتوانی و لتونی، مرزهای این کشورها به روی آوارگان و پناهجویان باز نشد.(+)
واکنش دولتهای عضو اتحادیه اروپا در چارچوب نظام مشترک پناهندگی اروپایی چیست؟ راهحل میانمدت پیشبینیشده چه خواهد بود؟
بر اساس موافقتنامهای که میان اوکراین و اتحادیه اروپا در سال ۲۰۱۷ منعقد شد، اتباع اوکراینی در حال حاضر میتوانند بدون نیاز به دریافت ویزا از یکی کشورهای عضو پیمان شنگن، به مدت ۹۰ روز در ۱۸۰ روز از سال در محدودهی شنگن اقامت کنند؛ بنابراین این افراد بدون نیاز به ثبت درخواست پناهندگی و تنها با داشتن گذرنامه میتوانستند بدون محدودیت از مرزهای غربی اوکراین وارد اتحادیه اروپا شوند. اگرچه با گسترش شمار کسانی که قصد خروج از اوکراین را داشتند، این امر نیز تسهیل شد و چهار کشور اصلی همسایه لهستان، مجارستان، رومانی و مولداوی اجازه عبور افراد حتی با کارت شناسایی را اعلام کردند.
لازم به ذکر است که اوکراین یکی از کشورهای اصلی مهاجران اقتصادی در اروپا بوده است، بهطور مثال پیش از شروع جنگ ۱.۵ میلیون نفر اوکراینی در لهستان و ۲۵۰ هزار نفر در آلمان اقامت قانونی داشتند؛ و درمجموع تعداد پناهندگان اوکراینی در کل اتحادیه اروپا ۶۳۰۰ نفر در سال ۲۰۲۱ بوده است.(+) در شرایط فعلی نیز، بسیاری از کسانی که از اوکراین گریختهاند، به امید اقامت موقت در کنار اقوام و آشنایان خود هستند و تعداد بسیار کمی در کشورهای همسایه یا دیگر کشورهای عضو اتحادیه درخواست پناهندگی خود را ثبت کردند.
اگرچه گروه وابستگان اجتماعی موجود در اروپای شرقی و بخش خصوصی بهسرعت در حال کمکرسانی به آوارگان اوکراینی است؛ بااینوجود، به دلیل شرایط پیشبینیناپذیر در ادامه یا خاتمه جنگ، کشورهای پذیرنده بیجا شدگان اوکراینی، نیازمند ایجاد امکاناتی برای تحصیل کودکان، مداوای بیماران، سرپناه و معیشت آنان هستند. اتحادیه اروپا نیز با اتخاذ تصمیم شورای اتحادیه اروپا در تاریخ ۴ مارس سال ۲۰۲۲ یعنی تنها ۱۰ روز پس از آغاز جنگ، راهحل تسهیلکنندهای برای حمایت کامل از آوارگان اوکراینی ارائه کرد.۲ این راهحل، فعال کردن اعطای وضعیت حمایتی موقت اتحادیه اروپا۳ به اتباع اوکراینی برای مدت یک سال با قابلیت تمدید تا سه سال است. این وضعیت حقوقی با وضعیت پناهندگی متفاوت است و به اتباع اوکراینی اجازه میدهد بدون نیاز به ثبت درخواست پناهندگی و دوره انتظار برای پذیرش پناهندگی و محدودیتهای دسترسی به بازار کار در دوره انتظار، از اجازه اقامت قانونی در یکی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا و دسترسی به امکانات تحصیل و بازار کار در محدوده کشورهای عضو اتحادیه اروپا برخوردار باشند. لازم به ذکر است، دستورالعمل اعطای حمایت موقت اتحادیه اروپا برای پاسخ به موارد هجوم گسترده آوارگان از سال ۲۰۰۱ و در پی جنگ منطقه یوگوسلاوی سابق در دهه ۹۰ میلادی تصویب شده بود،۴ ولی تا سال جاری در بحرانهای پناهندگی پیشین بکار گرفته نشده بود. این سند برای کلیه کشورهای عضو اتحادیه اروپا بهاستثنای دانمارک لازمالاجراست.
چگونگی وضعیت حقوقی افرادی که از اوکراین گریختهاند؛ پناهندگان متفاوت، پاسخهای متفاوت
نکته بعدی در موضعگیری دولتها و رسانههای اروپایی در این دو جریان پناهندگی، انتخاب واژگان مختلفی در ادبیات حقوق پناهندگی برای اشاره به وضعیت این افراد است که هر کدام بار حقوقی متفاوتی دارند. (+) ازاینرو، در سالهای پس از بحران سال ۲۰۱۵ که جریان پناهجویی عمدتاً شامل پناهجویان سوریهای گریخته از جنگ یا پناهجویانی از غرب آسیا و شمال آفریقا میشد، شاهد اصرار بر استفاده از واژه «مهاجران» یا «مهاجران اقتصادی» برای انعکاس عدم تکلیف دولتها به پذیرش این افراد و توجیه اقدامات پیشگیرانه برای عقب راندن یا عقب نگهداشتن آنان در کشورهای ثالث مانند ترکیه میشد.
حالآنکه در جریان اخیر که پناهندگان و آوارگان دارای قرابتهای نژادی، مذهبی و فرهنگی با کشورهای عضو اتحادیه اروپا هستند، این افراد «پناهنده»، «جنگزده» و نیازمند کمکهای سریع و همهجانبه خوانده میشوند. همچنین اتخاذ تصمیمات با سرعت بیشتر و پذیرش بالاتری در جریان است. همانگونه که همدلی رسانهای با بیجا شدگان اوکراینی بهصورت صریح و البته تبعیضآمیز با استفاده از الفاظی ازجمله «مردم اروپایی»، «مردم متمدن»، «مردم مسیحی»، «مردمانی شبیه ما و نه آفریقایی یا خاورمیانهای» در بسیاری رسانههای مطرح اروپایی و آمریکایی منعکس شد (+) و نشان از نگاه متفاوت و استانداردهای دوگانه برای مواجهه با افرادی که به دنبال امنیت به اتحادیه اروپا وارد میشوند داشت. اگرچه مطابق ماده ۳ کنوانسیون درباره وضعیت پناهندگان سازمان ملل متحد، بررسی درخواستهای پناهندگی و اعمال مفاد این کنوانسیون باید بدون تبعیض نسبت به کشور مبدأ، نژاد و مذهب صورت گیرد.
از طرف دیگر، یکی از دلایلی که مقامات آژانس پناهندگی سازمان ملل متحد و اتحادیه اروپا بهجای واژه «پناهجو» و «پناهنده» از «جنگزده»، «گریخته» و «بیجا شده» استفاده میکنند عدم ثبت درخواست پناهندگی این افراد و همچنین بهکارگیری مکانیسم حمایتی – حقوقی متفاوتی برای حمایت از بیش از سهمیلیوننفری است که از اوکراین خارجشدهاند.
وضعیت غیر اوکراینیهای مقیم اوکراین که تلاش کردند از جنگ در این کشور بگریزند چه خواهد بود؟
در میان جمعیت سهمیلیونی افرادی که از اوکراین گریختهاند، جمعیت کوچکی از افراد غیر اوکراینی از کشورهای مختلف غیراروپایی هستند که در این کشور تحصیل میکردند یا دارای اقامت کوتاهمدت یا بلندمدت بودهاند و اکنون سعی دارند تا به یک کشور امن ثالث یا کشور اصلی خود بروند. طبق آخرین گزارش سازمان مهاجرت جهانی در سال ۲۰۲۱ بهطور کل ۲۹۳ هزار نفر با اجازه اقامت دائم، حدود ۷۷ هزار نفر دانشجوی خارجی (با اکثریت اتباع هند) و ۲۲۰۰ نفر پناهنده در این کشور ساکن بودهاند. (+) اگرچه گزارشهای متعددی حاکی از برخورد تبعیضآمیز و متفاوت با اتباع کشورهای دیگر در مرزهای اوکراین با همسایگان غربی منتشر شد، اما بهطور کل کشورهای عضو اتحادیه اروپا بر مبنای قانون مرزهای شنگن (ماده Article 6(5c)) شرایط ورود این افراد به حوزه شنگن را بر اساس «شرایط بشردوستانه» تسهیل کردند.(+) در حال حاضر، انتظار میرود اغلب این افراد پس از ورود به یکی از کشورهای امن اتحادیه اروپا اقدام به بازگشت به کشور اصلی خود کنند؛ بنابراین، در گفتوگوهای پیرامون این موضوع، توجه کمتری به اعطای حمایت به اتباع غیر اوکراینی مطرح شده است. ازاینرو، هنوز بهطور دقیق مشخص نیست که برنامه دولتهای اروپایی برای حمایت از افراد بدون تابعیت ساکن در اوکراین، کودکان متولدشده در ماههای پیش رو و همچنین پناهندگانی که در اوکراین ساکن بودند، چه خواهد بود. علاوه بر این، با وجود ثبت اطلاعات هویتی همه افرادی که قصد دارند از مرز اوکراین وارد اتحادیه اروپا شوند، یکی از نگرانیهای سیاستمداران اتحادیه اروپا این است که این مسیر بهطور موقت توسط قاچاق بران مهاجران نامتعارف مورداستفاده قرار گیرد.
آیا تغییری در سیستم مشترک پناهندگی اروپایی رخ خواهد داد؟
اگرچه اقدامات بعدی دولتهای اتحادیه اروپا در این زمینه به نتیجه و ادامه جنگ اوکراین بستگی خواهد داشت، اما پیشبینی میشود حتی با فرض پایان سریع جنگ، شرایط برای بازگشت فوری همه چند میلیون نفری که از اوکراین خارجشدهاند مساعد نخواهد بود. احتمال اینکه بسیاری از مردان به خانوادههایشان در کشورهای دیگر بپیوندند و نیاز به برنامهریزی برای ادغام مهاجران بهویژه تحصیل کودکان باشد، مطرح شده است. آنچه امروز در کنار تصمیمات فوری برای مدیریت ورود بیجا شدگان از اوکراین شاهد هستیم، بروز بحثهایی در رابطه با نواقص و مشکلات سیستم مشترک اروپایی پناهندگی است که همزمان با این تحولات به آن پرداخته میشود و ممکن است در آینده شاهد تغییرات جدی در این سیستم باشیم.
…
1. Common European Asylum System (CEAS)
2. Council Decision (EU) 2022/382 of 4 March 2022
3. temporary EU protection status
4. Council Directive 2001/55/EC
5. Photo: © Michael Kappeler/picture alliance via Getty Images